發(fā)布時間：2005-1-4來源：中國經營報
周紹朋：2004年宏觀調控能夠迅速取得效果的一個重要的經驗就是牢牢把住信貸、土地兩個閘門。受這個經驗的啟示，在土地管理體制上，上級部門如果統(tǒng)一掌握土地審批權限，掌握下級國土部門的人事權，對各級地方政府亂批土地、開發(fā)區(qū)熱、圈地后不開發(fā)，以及農業(yè)上的一些突出問題是有力的遏制。以前有幾次出現(xiàn)大規(guī)模的開發(fā)區(qū)熱，爾后不得不采取措施進行調控，造成的損失太大了，所以有必要貫徹這個制度。另外，一些基層政府大量出售土地，土地收益沒有完全進入財政系統(tǒng)，實行垂直管理對規(guī)范財政也有一定的意義。
嚴金明：有人曾經在1995年前后提出過土地垂直管理的思路，但是究竟是什么具體模式，大家一直在探討。土地強調屬地性，在管理上的問題很多，不能100%全部垂直管理，不下大的決心很難推進垂直管理。今年一系列的土地高壓政策后要防止反彈，就要在制度層面上有所突破。2004年相關土地政策出臺的越來越多，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(28號文)出臺后，國土資源部一個多月內為其編發(fā)了11個配套具體實施文件。以前很少見到有部委能夠在如此短的時間內，為一項政策配發(fā)如此多的文件。以前，我們實施的是一種塊塊管理，而現(xiàn)在探索出的新的土地垂直管理模式轉為條塊結合管理，以條(垂直)為主，比較切合實際。盡量把市場和垂直管理相結合，同時保證了政令通暢，有了相當的可行性。
邢亞平：2004年下半年，我國一系列土地改革措施堅決堵住了土地協(xié)議出讓口子，經營性土地的出讓只有一個通道，就是公開交易，這樣所有土地資源納入土地儲備制度里了，進入了政府管理體系里。隨之而來的問題就是哪些土地可以進入這個體系里公開交易，這要理順釋放土地的一系列制度。以我國的國情，要實行最嚴格的土地管理制度，要求釋放土地的出口只有一個、鑰匙只有一把，相應地也就要盡快地實行土地垂直管理制度。
《中國經營報》：這次的土地垂直管理改革，與以前相比有什么不同？
嚴金明：從2003年底全國國土資源部門廳局長會議上，中央提出要落實土地垂直管理到如今，已經有一年了。除了北京以外，全國其他城市基本上沒有具體操作。自2004年10月21日，國務院下發(fā)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(簡稱28號文)必須貫穿土地管理深化改革的主線之后，12月底，垂直管理的具體方案也逐步清晰。我認為，這次對土地的垂直管理，確實是要真正落實了。為什么這樣有信心？主要體現(xiàn)在一些具體的制度層面。如由省第一負責人直接抓；更強調了規(guī)劃的作用；控制最低的土地出讓金；同時增加了土地補償款。這些都是具體的，具有較高的針對性、操作性的內容。當然，任何政策都不是立竿見影的，效果還要等到2005年慢慢顯現(xiàn)。
邢亞平：這次動用了特別大的行政力量，人們說這是一次土地風暴。甚至有人說，這是一次土地革命。這些比喻都很說明問題。
“半垂直”是改革的基本形式
《中國經營報》：我國實行垂直管理的行政部門不止一家，質量監(jiān)管、稅收、審計等行政部門實行的也是垂直管理。土地垂直管理與它們的區(qū)別是什么？
周紹朋：土地本來就是由不同層級的政府來管理的，土地垂直管理的推進要把它們“拿”到上級部門來。質量監(jiān)管、審計、稅收之類管理的對象與土地不一樣，像質量監(jiān)管是國家制定一些標準，由垂直管理的部門去執(zhí)行。相對于在地方范圍內的土地來說，推行容易一點。
嚴金明：四大國有銀行，工商稅務等其他領域的行政部門，也在實行垂直管理，那是一種對流動資產的管理。相對于不動產——土地垂直管理，有較大區(qū)別。土地強調屬地性，它的垂直管理只是一種半垂直形式，即在省以下部門全部垂直。值得提醒注意的是，省級部門對地方的管理也只是到了局長級別，局長以下級別的地方管理人員還沒有監(jiān)督人。
控制用地反而有助城市化進程
《中國經營報》：城市化是我國現(xiàn)代化發(fā)展的一個任務和必然趨勢，現(xiàn)在各地方政府都在想方設法大力推進城市化進程，收回地方政府的土地審批權會不會對城市化進程產生不利影響？
周紹朋：城市化應該有一個統(tǒng)一的規(guī)劃。收回土地的審批權，可能使我們的布局更合理，土地的使用可能更加節(jié)約一些。在節(jié)約土地基礎上的城市化才有好的效果。而且城市化和節(jié)約土地并不矛盾，從某種意義上來講，城市化有利于土地的節(jié)約使用，因為人口和各種要素集中了。總而言之，規(guī)范管理有利于城市化的布局更合理，加快城市化。
嚴金明：我們需要注意的應該是結構性和區(qū)域性的差異。不能夠全國一刀切，不同區(qū)域的政策應有差別，要鑒別某些區(qū)域究竟是盲目沖動還是理性發(fā)展。土地供應和城市擴張，都需要通過合理規(guī)劃去實現(xiàn)。把規(guī)劃作為土地管理和土地利用的龍頭，是土地管理體制改革順利進行的重要前提。
要注意新制度的成本和效率
《中國經營報》：隨著土地垂直管理的推進，會有哪些問題隨之而來？
周紹朋：任何體制上的變動都會產生新的問題，制約和效率往往是一對矛盾，土地垂直管理會對效率有一定的影響。這就好比我們在企業(yè)改革中搞法人治理結構，它實質上也是制衡，但制衡的過程中肯定要犧牲一部分效率。這里面有一個比較，“兩利相權取其重，兩害相權取其輕”。這些效率上造成的缺失還是能夠彌補的，關鍵是用地的審批是不是真正合理。省級政府會在更大的范圍內，考慮全局的利益。土地審批帶來的有序化對整個經濟發(fā)展帶來的積極影響，要大于效率低一點造成的負面影響。
另外，土地管理部門會和地方政府發(fā)生摩擦。地方政府希望用地，希望上項目，結果本級土地管理部門屬于上一級來管了，與所在地的同級政府會產生一定的矛盾。而且如果上級部門不能正確看待手頭權力的變化，也可能出現(xiàn)卡壓下一級的情況。
嚴金明：要注意新制度運行的成本和效率，這是落實土地垂直管理的一個關鍵問題。在實施的過程中，還可能出現(xiàn)一些摩擦。比如，任命當地主管部門局長時，還需要征求當地的意見。半垂直管理可能出現(xiàn)地方利益與上一級政府收權的博弈。
另外有一個疑問，為什么省級政府與部委之間不采取垂直管理呢？把權利集中于省級土地部門，固然是由于省級政府不負責經營，只有管理職能。而如果一些省份在經濟發(fā)展過程中有“沖動”情緒的時候，誰來監(jiān)督？
邢亞平：以后逐步執(zhí)行土地垂直管理制度，省級以下土地審批權力都給拿到上面來了，這樣上級國土部門制定的用地計劃顯得特別重要，對這個計劃的要求很高，會出現(xiàn)很多上級國土部門缺乏經驗、缺乏管理人才、缺乏對市場判斷的分析工具的問題。
另外，地方政府直接動用土地的權力沒有了，會使政府各部門間的橫向管理關系出現(xiàn)一個很大的變化。以前地方政府的發(fā)展計劃，計劃部門通過了就送到規(guī)劃部門，規(guī)劃部門一看計劃通過了，就會給規(guī)劃。最后是土地部門，一看計劃、規(guī)劃都通過了，就會批地。垂直管理后，整個流程都會發(fā)生變化，因為要爭取到對用地的批準，計劃首先要報上級部門認可，和原來是非常不一樣的。
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所謂土地垂直管理，主要是指省級以下基層土地部門的用地審批權和領導干部的人事權由地方黨委管理為主，改為由上級國土部門管理為主。